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　　【案件要旨】

　　1.违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算追诉时效。

　　2.违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当被认定为有继续状态。

　　【案情简介】

　　陆某系辛口镇某村村民，2003年，陆某租赁所在村部分土地进行养殖，并在2003年至2010年间陆续建设了办公用房、库房、羊圈等，但未取得建设工程规划手续。2015年3月16日，狗万客户端城市管理综合执法局针对陆某违法搭建建筑物的行为立案查处。3月24日，狗万客户端城市管理综合执法局作出《责令限期拆除决定书》（津西青综合执法限拆字(2015)第61号），认定陆某搭建的建筑物未取得建设工程规划许可证，违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《狗万客户端市城乡规划条例》的相关规定，责令陆某于10日内自行拆除违法建筑。

　　陆某对此不服，向狗万客户端人民政府申请行政复议。陆某认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定:“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。”其所建办公用房、库房、羊圈等在2011年以前就已建成，被申请人狗万客户端城市管理综合执法局在2015年才认定申请人违反规划，违反了《中华人民共和国行政处罚法》的规定，超出了行政处罚的追诉时效。

　　【复议结果】

　　复议机关认为：涉案建筑物直到狗万客户端城市管理综合执法局作出责令限期拆除决定时仍然存在，其对规划的负面影响持续存在，应认定陆某违法搭建建筑物的行为有继续状态，狗万客户端城市管理综合执法局对之进行查处并未超出法定追诉时效。综合全案，复议机关于2015年5月5日作出西青政复决字[2015]6号《行政复议决定书》，决定维持狗万客户端城市管理综合执法局作出的《责令限期拆除决定书》。

　　【案件评析】

　　本案的核心问题是：对于应当给予行政处罚的违法行为，如何确定该违法行为的追诉时效。

　　在行政领域，追诉时效制度一般指对应当给予行政处罚的违法行为，经过一定的时间就不再给予追究的制度。设定追诉时效的目的可以归纳为三点：一是促使行政机关及时有效惩治违法行为，降低执法成本；二是稳定社会秩序和社会关系；三是实现法律的教育功能。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本规定涉及对违法行为是否具有连续或继续状态的认定问题。

　　一、违法行为有连续状态

　　原国务院法制办公室在对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函（国法函[2005]442号）中答复：“《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。”这是目前对违法行为连续状态的权威解释。例如，行政相对人基于牟利目的，违反法律规定，每天无证占路摆卖，则应当视该违法行为有连续状态，对该行为的追诉时效应当从该相对人停止占路摆卖之日开始计算。

　　二、违法行为有继续状态

　　所谓违法行为有继续状态，指违法行为实施后，其行为与违法状态在时间上仍处于延续之中。继续状态的特点在于只有一个违法行为，而该违法行为的状态持续存在。这种情况大多发生在非法占用土地、违章建筑、公司违法登记等违法行为中。

　　2011年12月29日，住房和城乡建设部以《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）专门向全国人大法工委作了请示：“近日，地方在执法实践中发现，部分建设项目违反规划许可、工程建设强制性标准，相关责任单位的违法行为在二年后才被发现。地方在查处时大致有两种意见：一是认为依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款，发现相关责任单位实施违法行为时超过二年，不应再追究其违法责任；二是认为违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，其行为有继续状态，应当自纠正违法行为之日起计算行政处罚追诉时效。我部认同第二种意见，违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条的规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。”2012年2月13日,全国人大法工委以《对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见》（法工办发[2012]20号）作了答复：“你部送来的《关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的请示》（建法函[2011]316号）收悉。经研究，同意你部意见”。

　　据此，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当被认定为有继续状态，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。

　　综上所述，陆某违法搭建建筑物的行为有继续状态，因此行政处罚追诉时效应从其行为终了之日起计算，陆某违法行为一直处于持续状态，狗万客户端城市管理综合执法局立案查处时，并未超出二年的追诉时效。

　　【特别提示】

　　关于前文中的“发现”如何理解，我们可以参考2004年全国人大法工委对司法部复函的观点：“《行政处罚法》第二十九条规定的发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安机关、检察院、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对律师违法违纪行为只要启动调查、取证和立案程序，均可视为‘发现’；群众举报后被认定属实的，发现时效以举报时间为准”。